LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN VENEZUELA: ALGUNAS IDEAS PARA SU REFORMA
Jessica Vivas Roso | Colección Monografías N° 15, ISBN 978-980-7834-48-3, Caracas, 2025, pp. 441.
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Esta obra analiza la figura de la responsabilidad administrativa en Venezuela, no solo a partir de la revisión doctrinal, sino también mediante el estudio de la jurisprudencia y de los criterios y opiniones emitidos por la Contraloría General de la República, en su rol como órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal.
El estudio se estructura en cuatro capítulos. El primero aborda la delimitación conceptual de la responsabilidad administrativa. En el segundo capítulo, se examinan en detalle los 53 supuestos generadores de responsabilidad administrativa contemplados en el ordenamiento jurídico venezolano. El tercer capítulo se centra en las distintas etapas y fases que conforman el procedimiento administrativo necesario para determinar la responsabilidad administrativa. Finalmente, el cuarto capítulo expone las consecuencias jurídicas de la declaratoria de dicha responsabilidad.
La autora
Jessica Vivas Roso es profesora de la Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela y de Finanzas Públicas de la Especialización en Gerencia del Sector Público de la Universidad Católica Andrés Bello. Coordinadora del Centro de Estudios sobre Control Fiscal (CECOFI). Investigadora invitada del Instituto de Derecho Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela.
Índice
PREFACIO
PRÓLOGO
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I: LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN VENEZUELA. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL Y NATURALEZA JURÍDICA
I. De la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal
1. Los órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal
2. Las estructuras
3. Los recursos
4. Los procesos
II. Régimen de responsabilidades personales previsto en la Constitución de 1999
1. Responsabilidad civil
2. Responsabilidad penal
3. Responsabilidad disciplinaria
4. Responsabilidad política
III. La responsabilidad administrativa en Venezuela
1. Definición desde la doctrina
2. Definición desde la jurisprudencia
IV. Ámbito objetivo y subjetivo de la responsabilidad administrativa
1. El objeto protegido: El patrimonio y los bienes públicos
A. Delimitación en la Ley contra la Corrupción
B. Delimitación en la Ley Orgánica de Bienes Públicos
C. Delimitación en la jurisprudencia
D. Del patrimonio público entregado a particulares para el cumplimiento de finalidades de interés o utilidad pública
2. De los sujetos que pueden ser declarados responsables
A. Los funcionarios públicos
B. Los empleados públicos
C. Los obreros
D. Los particulares
V. Consecuencias de la declaratoria de la responsabilidad administrativa
VI. Naturaleza jurídica de la responsabilidad administrativa en Venezuela
CAPÍTULO II: SUPUESTOS GENERADORES DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN VENEZUELA
I. Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
1. La adquisición de bienes, la contratación de obras o de servicios, con inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas que corresponda, en cada caso, según lo previsto en la Ley de Licitaciones o en la normativa aplicable
2. La omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes y derechos del patrimonio de un órgano o ente público
3. El no haber exigido garantía a quien deba prestarla o haberla aceptado insuficientemente
4. La celebración de contratos por funcionarios públicos, por interpuesta persona o en representación de otro, con algún órgano o ente del sector público, salvo las excepciones que establezcan las leyes
5. La utilización en obras o servicios de índole particular, de trabajadores, bienes o recursos que por cualquier título estén afectados o destinados a los órganos y entes públicos
6. La expedición ilegal o no ajustada a la verdad de licencias, certificaciones, autorizaciones, aprobaciones, permisos o cualquier otro documento en un procedimiento relacionado con la gestión de los órganos y entes públicos, incluyendo los que se emitan en ejercicio de funciones de control
7. La ordenación de pagos por bienes, obras o servicios no suministrados, realizados o ejecutados, total o parcialmente, o no contratados, así como por concepto de prestaciones, utilidades, bonificaciones, dividendos, dietas u otros conceptos, que en alguna manera discrepen de las normas que las consagran
8. El endeudamiento o la realización de operaciones de crédito público con inobservancia de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público o de las demás leyes, reglamentos y contratos que regulen dichas operaciones o en contravención al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control previo
9. La omisión del control previo
10. La falta de planificación, así como el incumplimiento injustificado de las metas señaladas en los correspondientes programas o proyectos
11. La afectación específica de ingresos sin liquidarlos o enterarlos al Tesoro o patrimonio del ente u organismo de que se trate, salvo las excepciones contempladas en las leyes especiales que regulen esta materia
12. Efectuar gastos o contraer compromisos de cualquier naturaleza que puedan afectar la responsabilidad administrativa de los órganos y entes públicos, sin autorización legal previa para ello, o sin disponer presupuestariamente de los recursos necesarios para hacerlo; salvo que tales operaciones sean efectuadas en situaciones de emergencia evidentes, como en casos de catástrofe naturales, calamidades públicas, conflicto interior o exterior u otros análogos, cuya magnitud exija su urgente realización, pero informando de manera inmediata a los respectivos órganos de control fiscal, a fin de que procedan a tomar las medidas que estimen convenientes, dentro de los límites de la Ley
13. Abrir con fondos de un órgano o ente público, en entidades financieras, cuenta bancaria a nombre propio o de un tercero, o depositar dichos fondos en cuenta personal ya abierta, o sobregirarse en las cuentas que en una o varias de dichas entidades tenga el organismo público confiado a su manejo, administración o giro
14. El pago, uso o disposición ilegal de los fondos u otros bienes de que sean responsables el particular, funcionario respectivo o funcionaria respectiva, salvo que éstos comprueben haber procedido en cumplimiento de orden de funcionario competente y haberle advertido por escrito la ilegalidad de la orden recibida, sin perjuicio de la responsabilidad de quién impartió la orden
15. La aprobación o autorización con sus votos, de pagos ilegales o indebidos, por parte de los miembros de las juntas directivas o de los cuerpos colegiados encargados de la administración del patrimonio de los órganos y entes públicos, incluyendo a los miembros de los cuerpos colegiados que ejercen la función legislativa de los estados, distritos, distritos metropolitanos y municipios
16. Ocultar, permitir el acaparamiento o negar injustificadamente a los usuarios o usuarias, las plantillas, formularios, formatos o especies fiscales, tales como timbres fiscales y papel sellado cuyo suministro le corresponda a alguno de los órganos y entes públicos
17. La adquisición, uso o contratación de bienes, obras o servicios que excedan manifiestamente a las necesidades del organismo, sin razones que lo justifiquen
18. Autorizar gastos en celebraciones y agasajos que no se correspondan con las necesidades estrictamente protocolares del organismo
19. Dejar prescribir o permitir que se desmejoren acciones o derechos de los órganos y entes públicos, por no hacerlos valer oportunamente o hacerlo negligentemente
20. El concierto con los interesados o interesadas para que se produzca un determinado resultado, o la utilización de maniobras o artificios conducentes a ese fin, que realice un funcionario o funcionaria al intervenir, por razón de su cargo, en la celebración de algún contrato, concesión, licitación, en la liquidación de haberes o efectos del patrimonio de un órgano o ente público, o en el suministro de los mismos
21. Las actuaciones simuladas o fraudulentas en la administración o gestión de alguno de los órganos y entes públicos
22. El empleo de fondos de alguno de los órganos y entes públicos en finalidades diferentes de aquellas a que estuvieron destinados por Ley, reglamento o cualquier otra norma, incluida la normativa interna o acto administrativo
23. Quienes ordenen iniciar la ejecución de contratos en contravención a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno
24. Quienes estando obligados a permitir las visitas de inspección o fiscalización de los órganos de control se negaren a ello o no les suministren los libros, facturas y demás documentos que requieren para el mejor cumplimiento de sus funciones
25. Quienes, estando obligados a rendir cuentas, no lo hicieren en la debida oportunidad, sin justificación, las presenten reiteradamente incorrectas o no restaren las facilidades requeridas para la revisión
26. Quienes incumplan las normas e instrucciones de control dictadas por la Contraloría General de la República
27. La designación de funcionarios o funcionarias que hubieren sido declarados inhabilitados o inhabilitadas por la Contraloría General de la República
28. La retención o el retardo injustificado en el pago o en la tramitación de órdenes de pago
29. Cualquier otro acto, hecho u omisión, contrario a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprendan el control interno
30. Las máximas autoridades, los niveles directivos y gerenciales de los órganos y entes públicos, comprometen su responsabilidad cuando no dicten las normas, manuales de procedimientos, métodos y demás instrumentos que constituyan el sistema de control interno, o no lo implementen
31. Las máximas autoridades, los niveles directivos y gerenciales de los órganos y entes públicos, comprometen su responsabilidad cuando no acaten las recomendaciones que contengan los informes de auditoría o de cualquier otra actividad de control autorizados por los titulares de los órganos de control fiscal externo, en los términos previstos en la Ley
32. Las máximas autoridades, los niveles directivos y gerenciales de los órganos y entes públicos, comprometen su responsabilidad cuando no procedan a revocar la designación de los titulares de los órganos de control interno, en los casos previsto en la Ley, salvo que demuestren que las causas del incumplimiento no le son imputables
II. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público
1. No efectuar los procedimientos necesarios para convocar el concurso de selección de los titulares de los órganos de control fiscal, por parte de las máximas autoridades jerárquicas de los órganos y entes del sector público
2. Los encargados de los órganos de auditoría interna que no promuevan la convocatoria del concurso de selección de los titulares de estos órganos, dentro del plazo máximo de seis meses contados a partir de la falta absoluta del titular o de la designación del encargado o interino, salvo que demuestren que notificaron debidamente a las máximas autoridades la necesidad de efectuar dicho procedimiento de selección y comuniquen debidamente la situación a la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna y a la Contraloría General de la República
3. La inexistencia de registros de información acerca de la ejecución de los presupuestos, así como el incumplimiento de la obligación de participar los resultados de dicha ejecución a la Oficina Nacional de Presupuesto
4. El incumplimiento de la obligación de efectuar los procedimientos de carácter legal o sublegal relativos al control interno ordenados o solicitados por la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna, en el ámbito de su competencia
III. Ley de Contrataciones Públicas
1. Omitir las actividades previas al proceso de selección de contratistas
2. Dejar de aplicar la modalidad de selección de contratista correspondiente conforme a la Ley
3. Inobservar o contravenir los principios establecidos en la Ley
4. Omitir la elaboración del presupuesto base para la aplicación de las modalidades de selección de contratistas
5. Omitir la solicitud o recibo del compromiso de responsabilidad social o destinarlo en términos distintos a lo establecido en la Ley
6. Incumplir los lapsos establecidos en la Ley para el desarrollo de los procesos sin levantar los actos motivados que justifiquen tal incumplimiento
7. Incumplir con las actividades relacionadas con el control del contrato
8. Dejar de realizar el cierre administrativo de los contratos
9. No someter a la Comisión de Contrataciones los informes de recomendación por consulta de precios en plan excepcional o derivadas de modalidades de concursos cerrados fallidos cuando por su cuantía exceda las 5.000 unidades tributarias para adquisición de bienes, 10.000 unidades tributarias para prestación de servicios y 20.000 unidades tributarias para ejecución de obras
10. No someter a la Comisión de Contrataciones para su opinión los actos motivados que se elaboren para contrataciones directas cuando por su cuantía exceda las 5.000 unidades tributarias para adquisición de bienes, 10.000 unidades tributarias para prestación de servicios y 20.000 unidades tributarias para ejecución de obras
11. Omitir la verificación de la suficiencia de las garantías que se requiera o no las haga valer oportunamente
12. Incumplir las medidas temporales para la inclusión, promoción, desarrollo y preferencias a los pequeños y medianos actores económicos
12. Proceder a seleccionar por la modalidad de contratación directa o consulta de precios en violación de lo dispuesto en la Ley y su Reglamento
13. Aprobar o negar de manera injustificada la calificación del Registro Nacional de Contratistas, o incumplir los plazos establecidos para ello
14. Negar a los particulares el acceso a los expedientes administrativos en los cuales posea interés
15. Incumplir con el deber de suministrar al Servicio Nacional de Contrataciones la información requerida
16. Cuando la máxima autoridad administrativa del contratante se abstenga injustificadamente de declarar la nulidad del acto o del contrato, según lo previsto en la Ley
IV. Recapitulación conclusiva
CAPÍTULO III: PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARATORIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
I. Órganos competentes
II. Potestades de investigación de los órganos de control fiscal
III. Límites a la potestad de investigación de los órganos de control fiscal
IV. Procedimiento de determinación de la responsabilidad administrativa
1. Principios del procedimiento administrativo general aplicables al procedimiento de determinación de responsabilidad administrativas
A. Principio de legalidad
B. Principio de unidad de la tramitación administrativa
C. Principio de informalidad
D. Principio de economía procedimental
E. Principios de eficacia y celeridad
F. Principio de imparcialidad
G. Principio de publicidad
2. Principios del procedimiento administrativo sancionatorio aplicables al procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa
A. Principio de presunción de inocencia
B. Principio de culpabilidad
C. Principio de tipicidad
D. Principio de proporcionalidad
a. Falta de proporcionalidad entre las sanciones accesorias y la sanción principal en materia de responsabilidad administrativa
b. Dificultades para determinar la gravedad de la conducta y su correspondencia con la sanción que se imponga al sujeto dado el carácter lineal de los supuestos generadores de responsabilidad administrativa
c. Las amplias potestades discrecionales del Contralor General de la República para imponer las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
E. Principio non bis in ídem
F. Principio de irretroactividad
G. Principio de prescripción
3. El inicio del procedimiento
A. Como consecuencia del ejercicio de funciones de control
B. Como consecuencia del ejercicio de las potestades de investigación
a. El auto de proceder
b. El informe de resultados
c. La evacuación de pruebas testimoniales
d. El auto motivado
C. Por denuncia de los particulares
D. A solicitud de cualquier organismo o empleado público
4. El auto de apertura y su notificación
5. Las medidas preventivas
6. Las pruebas
A. Promoción de pruebas
B. Oposición a las pruebas y posterior admisión
C. Evacuación de las pruebas
D. Valoración de las pruebas
E. De la fuerza probatoria de las diligencias efectuadas por los órganos de control fiscal mientras no sean desvirtuadas en el debate judicial
7. El acto oral y público
8. Los autos para mejor proveer
9. La decisión
A. Lapso para dictar la decisión
B. Funcionario que debe dictar la decisión
C. Contenido de la decisión
a. Aspectos de forma
b. Aspectos de fondo
10. Otras formas de terminación del procedimiento
CAPÍTULO IV: CONSECUENCIAS DE LA DECLARATORIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
I. Potestades sancionatorias y reparatorias de los órganos de control fiscal
II. Las sanciones
1. Sanciones principales
A. Cuantía de la multa
B. Criterios para la determinación de la multa
C. Circunstancias atenuantes y agravantes
D. Liquidación y ejecución de la multa
2. Sanciones accesorias
A. Antecedentes normativos del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
B. La cuestionada constitucionalidad de las sanciones accesorias
a. Violación del principio non bis in ídem
b. Violación del derecho al debido procedimiento administrativo
c. Violación del derecho al sufragio pasivo
d. Violación del principio de proporcionalidad
e. Carácter disciplinario de las sanciones accesorias
C. De los criterios a considerar para imponer las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
D. Dificultades de determinar la “entidad del ilícito cometido” y la “gravedad de la irregularidad cometida”, dado el carácter lineal de los supuestos generadores de responsabilidad administrativa
E. Otros criterios de ponderación previstos en el Reglamento de la Ley
F. Posibilidad de acumular, o no, las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
G. Criterios judiciales sobre la aplicación de las sanciones del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
a. Las sanciones de suspensión del ejercicio del cargo y de destitución ¿resultan aplicables a los cargos de elección popular?
b. Las sanciones de suspensión del ejercicio del cargo y de destitución solo aplican para el cargo que ocupaba el sujeto declarado responsable para el momento que se detectó la infracción que dio lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa
c. La sanción de inhabilitación abarca el ejercicio de cualquier cargo público
III. La reparación del daño causado al patrimonio público
1. Procedimiento para la formulación del reparo
2. Supuestos generadores del reparo
3. Determinación del monto del reparo y formas de reparación
IV. Recursos administrativos y judiciales
1. Recursos contra el acto que declara la responsabilidad administrativa
A. Recursos administrativos
B. Recursos judiciales
2. Recursos contra el acto que impone las sanciones del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
A. Recursos administrativos
B. Recursos judiciales
V. La ejecución de los actos que derivan del procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa
1. Ejecución del acto que declara la responsabilidad administrativa
2. Ejecución del acto que impone las sanciones del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
3. Contradicciones en la aplicación de las sanciones accesorias frente a la declaratoria de responsabilidad administrativa
CONCLUSIONES